Sauvetage du marché européen des quotas de CO₂ !

Alors que la Commission européenne s’apprête à publier son premier rapport annuel sur le marché européen des quotas et à proposer des améliorations, le Réseau Action Climat France demande des modifications structurelles et durables du marché européen des quotas de CO2, qui permettront d’impulser la transition énergétique et écologique en Europe.

Réformer l’ETS en profondeur pour rehausser l’ambition climatique européenne

La Commission européenne va publier à l’été 2012 son premier rapport annuel sur le système communautaire d’échange des quotas de CO2 (ETS). Elle devrait également proposer des amendements au Règlement relatif à la mise aux enchères des quotas de CO2, dans le but de décaler le calendrier et de modifier le volume des enchères des quotas pendant la 3e phase du mécanisme (2013-2020).

Face à cette proposition, la France doit pousser pour une réforme en profondeur de l’ETS, qui ait un véritable impact sur l’ambition climatique européenne.

L’ETS sous l’eau

L’ETS se heurte aujourd’hui à une sur-allocation de quotas d’émissions de CO2. En 2011, on trouvait déjà 950 millions de quotas excédentaires sur le marché carbone européen. L’excédent cumulé de quotas transférables de la phase 2 (2008-2012) à la phase 3 (2013-2020) atteindrait 1,5 gigatonne d’équivalent CO2, soit 80 % des émissions annuelles couvertes par l’ETS ! En 2020, si rien n’est fait, il y aura 1,42 milliards de quotas excédentaires sur le marché. Le niveau actuel du prix du quota de CO2, qui évolue autour de 6-8 euros la tonne, traduit ce déséquilibre. Compte tenu des conditions économiques et en l’absence de signal politique fort, le prix du carbone se maintiendra à un niveau faible à court et moyen terme.

L’excédent de quotas de CO2 s’explique par :

  • L’introduction, sur le marché européen, d’un nombre important de crédits issus des mécanismes internationaux (Mécanisme de développement propre et Mise en œuvre conjointe).
  • Le ralentissement de l’activité économique à partir de 2008. Les crises économiques et financière ont engendré des réductions d’émissions de facto. Ainsi, en 2011, les émissions du secteur de la combustion (70 % des émissions de l’ETS) ont affiché une baisse de 2,2 %, en raison d’une moindre demande en énergie.

Un faible prix du carbone n’incite pas les entreprises à investir pour réduire durablement et structurellement leurs émissions de gaz à effet de serre. Le marché européen des quotas de CO2 doit cesser d’avoir un rôle résiduel et au contraire devenir le moteur l’ambition climatique européenne.

Réformer l’ETS : deux modifications conjointes

Le RAC-F et ses associations membres, s’appuyant sur un rapport de Öko-Institute commandé par le WWF et Greenpeace , appellent à l’adoption de deux mesures indispensables et menées conjointement, afin de réformer l’ETS en profondeur et rehausser l’ambition climatique européenne :

>> Annuler 1,4 milliard de quotas, conformément au chiffre mis en avant par la Commission européenne dans sa communication de mai 2010, et de préférence de façon définitive. Si l’option d’une annulation provisoire était retenue, nous appelons à ce que ces quotas ne soient pas réintroduits sur le marché pendant au moins dix ans, afin d’envoyer un message clair au marché et aux entreprises. Un retrait des quotas pendant une courte période, suivie d’une réintroduction sur le marché entre 2017 et 2020, n’aurait qu’un effet marginal sur le prix du carbone. D’après les estimations, ce prix se maintiendrait aux alentours de 8 euros la tonne en 2013 et de 14 euros en 2020. A l’inverse, un retrait de 1,4 milliards de quotas pendant au moins dix ans, avec une réintroduction éventuelle pendant la 4e phase de l’ETS (par exemple entre 2023 et 2026), permettrait d’obtenir un prix de 10,50 euros la tonne de CO2 en 2013 et 18,40 euros en 2020. La mise de côté des quotas passe par un amendement du Règlement européen sur les enchères de quotas d’émissions.

>> Resserrer le plafond de l’ETS : La Directive de 2008 sur l’ETS prévoit un resserrement du plafond des certificats de 1,74% par an. Ce taux est insuffisant pour créer le niveau de rareté qui renforcerait durablement le signal-prix sur le marché européen. Le RAC-F propose un resserrement du plafond de l’ETS dès que possible, via un taux de réduction annuelle correspondant à un objectif intérieur de réduction des émissions de -30% (par rapport à 1990). L’adoption d’un taux inférieur à 2,6% ne serait pas conforme à un objectif de réduction de -25% sur le territoire européen, requis pour atteindre les objectifs de long terme de l’Union européenne (80-95% en 2050 par rapport à 1990). Le resserrement du plafond de l’ETS doit passer par un amendement de la Directive européenne sur l’ETS.

>> Des mesures conjointes : L’annulation des quotas et le resserrement du plafond de l’ETS doivent être menés de concert. Un resserrement du plafond n’aura pas, à lui seul, un impact significatif sur le prix. Une augmentation du taux à 2,25% n’engendrerait qu’une augmentation d’environ 1 euro supplémentaire par tonne de CO2 en 2013, et de 2 à 3 euros supplémentaires en 2020. A l’inverse, l’adoption conjointe de ces deux mesures – annulation des quotas et resserrement du plafond de 2,6% par an – aurait pour conséquence une augmentation du prix du quota de CO2 à 13,40 euros en 2013 et 32 euros en 2020. En outre, un resserrement du plafond de l’ETS ne sera pas efficace s’il est compensé par une augmentation de l’utilisation de crédits internationaux. L’introduction de nouveaux crédits extérieurs au marché européen augmenterait de nouveau l’excédent de quotas et baisserait, par conséquent, le prix du CO2.

Passer à un objectif européen de -30% de réductions d’émissions en 2020

Réformer durablement l’ETS passe par l’adoption d’un objectif européen de réduction des émissions de gaz à effet de serre plus ambitieux en 2020.

L’objectif de 20% de réduction des émissions pour 2020 est à portée de main. Une réduction de 17% a déjà été réalisée, et l’écart restant de 3 points est déjà rempli par l’ETS. Cependant, cette baisse est une conséquence de la récession économique, et non pas d’efforts durables de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les analyses montrent qu’avec la crise, le passage à un objectif de -25 ou -30% en 2020 sera bien moins coûteux que prévu. C’est pourquoi l’Union européenne peut et doit adopter au plus vite un objectif de réduction de ses émissions de -30% en 2020 par rapport à 1990, au lieu de -20% actuellement.

Un impact positif sur les recettes fiscales

Jusqu’à présent, les discussions au niveau européen sur la nécessité ou non de porter l’objectif de réduction d’émissions de l’Union européenne en 2020 à -30% ont surtout porté sur les coûts supplémentaires engendrés par un tel objectif. Mais elles ont rarement concerné les répercussions sur le plan macroéconomique d’un resserrement des obligations sous l’ETS. Pourtant, l’ETS couvre une part importante des émissions européennes et pourrait contribuer à réduire les déficits budgétaires et à assainir les finances publiques.

En annulant les quotas excédentaires et en abaissant le plafond de l’ETS, d’importantes recettes supplémentaires pourraient aller aux Etats, à travers la mise aux enchères des quotas de CO2. Selon les estimations contenues dans un rapport de Vivid Economics [1] ces recettes pourraient augmenter en moyenne de 30 milliards d’euros par an en Europe (soit 0,17% du PIB européen de 2013).

Les coûts induits pour générer ces recettes publiques via l’ETS seraient inférieurs à ceux causés par des prélèvements directs, non écologiques (par exemple, sur le travail). D’après le rapport de Vivid Economics, les modélisations économiques en 2012 et 2013 montrent que les pertes cumulées de PIB liées à des prélèvements directs seraient d’environ 50% supérieures à celles engendrées par une réforme de l’ETS. Enfin, les pertes d’emplois liées à une réforme de l’ETS seraient trois fois moins importantes que celles causées par une fiscalité directe sur le travail.

Plus la part des quotas alloués à titre gratuit est faible, plus l’ETS devient un outil efficace pour générer des recettes fiscales. La Directive européenne relative à l’ETS prévoit une mise aux enchères totale des quotas d’ici 2027. L’instauration d’une mise aux enchères totale dès 2020 permettrait d’augmenter rapidement les recettes fiscales. Avec la révision de la Directive sur la taxation de l’énergie et les réformes fiscales nationales (pour les secteurs non couverts par l’ETS), la réforme de l’ETS pourrait aboutir à un prix du CO2 équilibré dans tous les secteurs d’activité.

Enfin, la mise de côté temporaire ou définitive de 1,4 milliards de quotas ne réduira pas le nombre de quotas alloués à titre gratuit et n’aura donc pas d’effet sur la liste des secteurs exposés aux fuites de carbone. Il est important de noter que cette liste a été établie selon l’hypothèse d’un prix de la tonne de CO2 de 30 euros et qu’elle ne prend pas en compte les mesures que d’autres pays, en dehors de l’Union européenne, mettent en place pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. C’est pourquoi le RAC-F demande à ce qu’une réévaluation des secteurs les plus à risque de fuites de carbone soit menée dès que possible, afin d’ajuster la liste des bénéficiaires de l’allocation gratuite des quotas de façon plus réaliste.